新华财经华盛顿8月1日电（记者 高攀 许缘 熊茂伶）美国债务上限在暂停两年后将于今年8月1日恢复生效。由于目前美国国会民主、共和两党远未就提高债务上限达成共识，美国财政部将不能继续发债、只能动用非常规措施来腾挪举债空间和争取时间。分析认为，如果等到9月底、10月初美国国会仍未就债务上限达成一致，美国政府债务发生违约的风险将实质性上升，并可能引发金融市场波动。

何为债务上限

根据美国财政部的定义，债务上限是指美国政府根据国会授权为了履行现有法定义务而能够举借的债务总额，这些法定义务包括社会保障、医疗福利、军饷、国债利息、退税以及其他开支。国会调高债务上限并不意味授权新的开支承诺，而只是允许政府为既有法定义务提供资金。

受到债务上限约束的联邦政府债务，既包括联邦政府向公众发行的有价证券，也包括政府信托基金等联邦政府账户持有的债务。据美国国会预算办公室统计，截至6月30日，美国未偿联邦政府债务余额约为28.5万亿美元，其中公众持有的债务约22.3万亿美元，政府间债务约6.2万亿美元。

美国国会自1917年首次设立债务上限制度，旨在定期检视政府开支状况，使其符合国会许可。近年来，债务上限日益成为两党博弈的重要筹码，并与削减政府支出等其他议题相捆绑。两党拉锯战多次造成金融市场波动，但避免债务违约仍是两党博弈坚守的底线。

美国国会研究服务局的数据显示，自二战结束以来美国国会已98次修改债务上限，其中大部分是将债务上限调高一定的额度。但从2013年以来，美国国会不再直接调高债务上限，而是为暂停债务上限生效设置一定的时间期限，允许美国财政部在这段时间内不受限制地发债。

2013年以来，美国国会已7次暂停债务上限生效。最近一次暂停始于2019年8月，当时债务上限约为22万亿美元，国会允许财政部继续发债直至今年7月31日。从今年8月1日开始，债务上限将恢复生效，新的债务上限为22万亿美元加上2019年8月以来美国新增的债务余额，预计为28.5万亿美元以上。

国会两党态度如何

债务上限恢复生效后，美国财政部将不能通过发行债券来继续融资，而只能通过现金和非常规措施来腾挪借债空间，比如暂停发行面向州和地方政府的系列债券、暂停投资联邦政府雇员退休基金等。其本质是通过会计手段降低政府间债务余额，为联邦政府提供短期缓冲空间避免债务违约，并为国会通过立法解决债务上限问题争取时间。

美国财政部长耶伦7月23日给国会两党领袖写信，敦促国会尽快通过立法提高债务上限或暂停其生效。耶伦表示，财政部当前无法预测这些非常规措施可以支撑多长时间。在某些情形下，等到国会结束夏季休会、9月中旬复会后，财政部持有的现金和非常规措施空间可能会很快耗尽。

美国两党政策研究中心认为，目前国会有两种方式解决债务上限问题。第一种，通过常规立法程序提高债务上限或暂停其生效，但这在参议院需获得60票以上支持才能避免少数议员阻挠议事，意味着民主党还要争取至少10位共和党参议员的支持。第二种，民主党可利用所谓的预算调节程序提高债务上限，在参议院只需51票的简单多数支持即可通过，这意味着民主党不用争取共和党的支持。

据美国媒体报道，目前民主党尚未决定采取哪种立法方式提高债务上限，由于国会即将进入夏季休会期，恐怕要等到9月中旬国会复会后相关讨论才会明朗，但共和党已计划将债务上限作为与民主党博弈的筹码。

参议院共和党领袖麦康奈尔日前表示，共和党不会支持提高债务上限，民主党只能通过预算调节程序通过相关立法。以林赛·格雷厄姆为代表的资深共和党参议员则提出有条件地提高债务上限，要求民主党同意削减政府支出和改革社会福利制度，遭到民主党的强烈反对。参议院财政委员会主席、资深民主党议员罗恩·怀登表示，共和党将美国债务违约作为谈判筹码是完全错误的，民主党不会作出任何然让步。

潜在风险几何

等到9月中旬国会复会后，两党还需就10月1日开始的新财年政府预算进行协商，政府预算和债务上限博弈相互交织，两党拉锯可能持续更长时间，引发投资者对于美国政府关门和违约风险的担忧，加剧金融市场波动。

美国国会预算办公室预计，美国财政部持有的现金和非常规措施可支撑政府运营至10月初，如果届时国会仍未就债务上限达成一致，美国很可能在10月或11月面临政府债务违约风险。

从历史上看，两党往往会就债务上限展开多轮博弈，但都在“最后一刻”前达成协议，均不敢引爆“债务违约”这颗核弹，也承担不起由此导致的严重后果。耶伦警告，债务违约将对美国经济和所有美国人生计造成无可挽回的伤害。业内人士指出，债务违约也将严重削弱美国的借债信誉，甚至可能动摇美元的主要储备货币地位，引发投资者纷纷抛售美国国债，加剧全球金融市场动荡，从而拖累世界经济复苏。

即便国会只是拖延就债务上限达成协议，由此带来的不确定性也会对美国经济和金融市场造成不利影响。2011年8月，两党围绕提高债务上限的持续博弈造成资本市场剧烈波动，导致国际信用评级机构标准普尔将美国主权信用评级由“AAA”下调一档至“AA+”。这是美国历史上首次遭到主权信用降级。

两党政策研究中心指出，如果美国主权信用评级再次被下调，其会造成更大的市场动荡。美国政府问责局的研究发现，临近美国债务违约的日期时，投资者会减持即将到期的美国国债，造成这些国债的流动性下降和收益率大幅上升，并推高美国政府的实际融资成本。美国政府问责局估计，2013年债务上限谈判陷入僵局曾导致美国财政部一年内的融资成本增加了数千万美元。

专家指出，即便美国国会暂时提高债务上限化解违约风险，从中长期来看美国财政和债务状况仍不可持续。美国国会预算局警告，日益沉重的债务负担和更高通胀率可能增加财政危机风险，同时削弱市场对美元的信心，抬高私营企业在国际市场融资的成本。美国国会预算局预计，到2051年，美国联邦债务规模将膨胀至相当于美国国内生产总值的两倍。