PPP相关政策还没搞懂？看完这篇文章就明白

文件梳理

2014年9月：财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）。

2014年11月：财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金［2014］112号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）。

2014年12月：财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库［2014］215号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金［2014］156号）。

2015年2月：财政部、住建部 《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建［2015］29号）。

2015年4月：财政部等《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号）、《鼓励收费公路推广PPP模式》（财建[2015]111号）、《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金［2015］21号）。

2015年5月：国务院办公厅等《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发［2015］42号)。

2015年12月：财政部《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）。

基本概念

PPP定义

PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

PPP基本特征

参与方：至少有一个公共部门和一个私人部门参与。

长期合作：要求公共部门与私人部门之间是平等的合作关系，而不是一种行政指令关系，要本着平等、友好、公正的合作理念，设计覆盖项目全生命周期的长期合作伙伴关系。

利益共享、风险共担：在一个PPP项目中，公共部门与私人部门都可以找到各自的利益所在，并达成长期合作共识，通过明确双方的权利义务和责任边界，建立起明晰的利益分配和调节机制。

优势互补：PPP项目要求每个参与者都要利用自身的独特优势为合作关系带来价值，其结果是既节约资本又提高效率，促成PPP采购VFM（Value For Money，物有所值）目标的最终实现。

全生命周期成本考虑：PPP项目普遍实施周期较长，要求精确规划和核算从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期内所发生的项目成本与效益，要本着对社会纳税人负责的态度，实现项目全生命周期成本最优化。

注重服务质量和效果：PPP关注公共服务质量和效果的提升，而不只是单纯受融资和政绩驱动一味注重投标者报价高低或投资人所实施的基础设施建设工程及工程资产。

PPP适用领域

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）提出，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、安居工程、医疗和养老服务设施等。

社会资本范围

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”

项目流程

采购方式

关于遴选社会资本方时是依照哪种类别来采购的问题，目前业内有观点认为应按工程项目属性来选定。实际上，确定社会资本方本身并未涉及工程项目的实施，而且就目前一些地方的实践来看，更多倾向于按服务项目来实施。

PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

公开招标适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目，应根据项目特点依法选择适当的采购方式。

资格预审

PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

资格预审公告：应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布资格预审公告。资格预审合格的社会资本，在签订PPP项目合同前资格发生变化的，应当通知项目实施机构。

资格预审公告内容包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的社会资本数量及限定方法和标准、社会资本提交资格预审申请文件时间和地点、提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不少于15个工作日。

评审小组：项目实施机构、代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

资格预审结果：项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可继续开展采购文件准备工作；通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不足3家的，可依法申请变更采购方式。

资格预审备案：资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。

考察核实

项目实施机构可视项目具体情况，组织对符合条件社会资本的资格条件进行考察核实。

采购文件内容

采购文件应包括采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同的可变细节、是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。

采用竞争性谈判或者竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上述规定内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及项目合同草案条款。

项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的担保要求。

合同审核与生效

项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

现场考察

项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或 分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》

适用情形

竞争性磋商采购方式适用以下情形：

1.政府购买服务项目；

2.技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求的；

3.因艺术品采购、专利、专有技术或服务等的时间、数量事先不能确定而无法计算出价格总额的；

4.竞争不充分的科研项目，及需扶持的科技成果转化项目；

5.按《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程项目以外的工程项目。

供应商的邀请

1.通过发布公告

采用公告方式邀请供应商的，采购人、采购代理机构应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布竞争性磋商公告。

2.从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取.

符合《政府采购法》第二十二条第一款规定的供应商，可在采购活动开始前加入供应商库。财政部门不得对供应商申请入库收取任何费用，不得利用供应商库进行地区和行业封锁。

3.采取采购人和评审专家书面推荐方式选择供应商的，采购人和评审专家应当各自出具书面推荐意见。采购人推荐供应商的数量不得高于推荐供应商总数的50%。

磋商文件

磋商文件内容：磋商文件应当包括：供应商资格条件；采购邀请；采购预算；采购需求；政府采购政策要求；评审程序、评审方法、评审标准；价格构成或报价要求；响应文件编制要求；保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形；磋商过程中可能实质性变动的内容；响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款。

磋商文件提供期限：竞争性磋商和竞争性谈判的区别之一在于，磋商文件的提供期限为“从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日”，“磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日”；而谈判文件“从发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于3个工作日”。

磋商文件澄清与修改：提交首次响应文件截止日之前，采购人、采购代理机构或者磋商小组可以对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的内容作为磋商文件的组成部分。

澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，采购人、采购代理机构应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商；不足5日的，采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件的截止时间。

磋商文件实质性变动：在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。有实质性变动的，须经采购人代表确认。

对磋商文件作出的实质性变动是磋商文件的有效组成部分，磋商小组应及时以书面形式通知所有参加磋商的供应商。

供应商应当按照磋商文件的变动情况和磋商小组的要求重新提交响应文件，并由其法定代表人或授权代表签字或者加盖公章。由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书。供应商为自然人的，应当由本人签字并附身份证明。

响应文件

编制与提交：供应商应当按照磋商文件的要求编制响应文件，并对提交的响应文件的真实性、合法性承担法律责任。

供应商应在截止时间前将响应文件密封送达，否则应拒收。

补充、修改、撤回：供应商在提交响应文件截止时间前，可对所提交的响应文件进行补充、修改或者撤回，并书面通知采购人、代理机构。补充、修改的内容与响应文件不一致的，以补充、修改的内容为准。

“撤回”和“撤销”是两个概念，撤回是允许的，但是一旦进入磋商阶段，在有效期内，就不能撤销，否则要承担相应法律责任。

响应文件澄清：磋商小组可要求供应商对响应文件中含义不明、问题表述不一或有明显文字和计算错误的内容等以书面形式作出澄清。供应商的澄清、说明或更正，不得超出响应文件的范围或改变响应文件的实质性内容。

供应商的澄清、说明或更正，应当由其法定代表人或其授权的代表签字或加盖公章。由授权代表签字的，应当附法定代表人授权书。供应商为自然人的，应由本人签字并附身份证明。

磋商过程

磋商小组组成：由采购人代表、专家共3人以上单数组成，其中专家人数不得少于总数的2/3；采购人代表不得以专家身份参加本部门或本单位的项目评审；代理机构人员不得参加本机构代理的项目评审。

评审专家抽取：评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。

情况特殊、通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，可自行选定专家。技术复杂、专业性强的项目，评审专家中应包含1名法律专家。

磋商前答疑会：代理机构可视项目具体情况，组织供应商进行现场考察或召开磋商前答疑会，但不得组织只有一个供应商参加的现场考察和答疑会。

两种磋商方式：磋商文件能够详细列明采购标的技术、服务要求的，磋商结束后，磋商小组应要求所有实质性响应的供应商在规定时间内提交最后报价。

磋商文件不能详细列明采购标的的技术、服务要求，需经磋商由供应商提供最终设计方案或解决方案的，磋商结束后，磋商小组应按少数服从多数原则投票推荐3家以上供应商的设计方案或解决方案，并要求其在规定时间内提交最后报价。

提交最后报价：提交最后报价的供应商不得少于3家，最后报价是响应文件的有效组成部分。已提交响应文件的供应商，在提交最后报价之前，可根据磋商情况退出磋商,采购人、代理机构应退还其磋商保证金。

综合评分法：综合评分法评审标准中的分值设置应与评审因素的量化指标相对应。磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条第三项规定和执行统一价格标准的项目，其价格不列为评分因素。

满足磋商文件要求且报价最低供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分按下列公式计算：

报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100

不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

推荐成交候选供应商：磋商小组应当根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商，并编写评审报告。符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十一条第三款情形的，可以推荐2家成交候选供应商。

评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。评审得分且最后报价相同的，按照技术指标优劣顺序推荐。

确定成交供应商：代理机构应当在评审结束后2个工作日内将评审报告送采购人确认。采购人应当在收到评审报告后5个工作日内确定成交供应商，也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。

成交通知书与成交公告：采购人或代理机构应在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果。采用书面形式推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。

合同签订

采购人与成交供应商应当在成交通知书发出之日起30日内，按照磋商文件确定的合同文本及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等事项签订政府采购合同。

采购人不得向成交供应商提出超出磋商文件以外的任何要求作为签订合同的条件，不得与成交供应商订立背离磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。

成交供应商拒绝签订采购合同的，采购人可按规定确定其他供应商作为成交供应商并签订政府采购合同，也可以重新开展采购活动。拒绝签订政府采购合同的成交供应商，不得参加针对该项目重新开展的采购活动。

《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》

采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商只有2家的，磋商采购活动可以继续进行。

采购过程中符合要求的供应商只有1家的，采购人或代理机构应终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因重新开展采购活动。

终止磋商采购的情形：在采购活动中因重大变故采购任务取消的，采购人或者采购代理机构应当终止采购活动，通知所有参加采购活动的供应商，并将项目实施情况和采购任务取消原因报送本级财政部门。

采购结果确认：PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。

采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构，就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

谈判备忘录的签署与公告：项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本，在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。

合同文本应将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

中标、成交结果公告：项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。

中标、成交结果公告内容：

1.项目实施机构和代理机构名称、地址、联系方式；

2.项目名称和项目编号；

3.中标或成交社会资本的名称、地址、法人代表；

4.中标或成交标的名称、主要中标或成交条件等；

5.评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单。

PPP项目合同：项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

PPP项目合同公告：项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

投标保证金与履约保证金：项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金。社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%。

履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额。

合同管理：PPP项目合同中，除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。

合同订立时，既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，又要合理设置一些关于期限变更、内容变更、主体变更的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。

争议处理：参加PPP项目采购活动的社会资本对整个采购活动中相关事项的询问、质疑和投诉，依照有关政府采购法律规定执行。

项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。

监督检查：各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。

PPP项目采购有关单位和人员，在采购活动中出现违法违规行为的，依照《政府采购法》及有关法律法规追究法律责任。

现场问答

问：自行采购是否要审批？

答：属于分散采购项目的，采购单位可以自己组织采购，也可以委托代理机构进行采购。不需要审批。《政府采购货物和服务招标投标管理办法（征求意见稿）》提出，采购人如果具备自行招标的条件，可以依法自行组织招标。还有一种情况也不需要财政部门审批，就是本来就是非公开招标采购的项目而采用了公开招标的采购方式，但公开招标失败了，转为非公开。目前需要审批的情形，主要是公开招标转为非公开招标采购方式。

问：采购人是否可以选择几家代理机构作为备选？

答：采购单位的采购项目较多的，实践中有通过公开招标确定几家代理机构的做法，本单位或本系统需委托社会代理机构时，就在公开招标确定的范围内选择。采购人选择代理机构也属购买服务，也应实施政府采购，不得为采购人指定代理机构。

问：招标文件中有关于标的原产地的要求，是否合法？

答：关于原产地的确定，一般认为存在指定或者对供应商有倾向性，通常是不允许的，所以不主张在招标文件中作原产地的规定。这里还涉及另外一个问题，就是界定进口产品的问题，根据进口产品相关规定，必须是整件海关过关的才算进口产品，如果是购买部件进行组装的，难以认定是进口产品。

问：自行采购项目，采购人可否选择竞争性谈判采购方式？

答：自行采购项目属于政府采购，如果达到公开招标数额标准的应公开招标，公开招标数额标准以下的可采用竞争性谈判的非招标方式采购。

问：签订合同后发现供应商所提供的产品参数规格不对怎么办？

答：从政府采购项目合同履约角度看，供应商中标签订政府采购合同后不能按照合同规定履行合同义务应属违约行为，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼追究该供应商的违约责任。

问：质疑中标供应商业绩造假，又难以提供确切证据该怎么办？

答：关于供应商业绩造假的认定，要看质疑供应商是不是提供了完整的证明材料或证据线索，如果所提供的证明材料不能认定，且根据提供的线索难以查证，那么在质疑阶段，可以根据投标供应商提交的业绩证明作答复，表明尚未有证据证明中标供应商提供虚假业绩证明。

问：竞争性谈判和竞争性磋商有什么区别？

答：竞争性谈判的成交原则是符合采购需求、质量服务相等、最低价成交。该方式难以适用技术复杂、需求不明确的采购项目；而竞争性磋商可采用综合评分法，弥补竞争性谈判之不足。

这是二者最根本的区别。

问：什么是投标有效期？

答：所谓投标有效期，是指投标文件对投标人的有效期限，在投标有效期内投标人受投标文件约束，不得撤销投标文件。投标有效期一般在投标文件中确定，投标人在投标文件中必须作出响应。投标有效期对招标人也具有约束力，招标人应在投标有效期内发出中标通知，过了投标有效期发出的中标通知就是无效的了。至于投标有效期到底多长时间，招标人根据项目的情况在招标文件中进行规定。