市场化排污税该来了

前不久《中华人民共和国环境保护税法(草案)》拟将现行“排污费”改为“环境保护税”，并将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染征税，彰显了国家治理环境的决心。但草案中规定，大气污染物的税率为1.2元每污染当量，如对于SO2而言，等价于1.26元/公斤。笔者认为，该税率与企业的边际治理成本相比，还是明显偏低。

所以，笔者相信部分地方政府将在草案规定的税额标准上大幅提升。那么，市场化合理的税率将在什么样的水平合适?带着这个问题，笔者和复旦大学李旭教授、圣路易斯华盛顿大学张付强教授利用我国2001年到2010年三大行业(电力、燃气及水的生产和供应业，制造业，采矿业，这三大行业在2006到2010年的SO2年排放量占到全社会总SO2年排放量的90%—92%)SO2的排放量和削减费用数据，采用理论模型结合数据分析，对SO2的收费标准以及行业排放结构进行了分析。

研究发现，从2001年到2010年的十年期间，为了达到减排目标，除收排污费外，政府的行政手段起到重要作用。这主要是因为政府规定的排污费过低，低于企业的边际治理成本，不足以调动企业减排的积极性。

那么，假设没有政府行政干预，使企业有足够减排动力的排污费该定为多少?研究发现，在达到减排目标的前提下，市场化的排污费将明显高于我国现行实际排污费。例如，2007年和2010年的市场化费率分别为1.82元/公斤和4.92元/公斤，在短期内增加了近3倍，这是由于2007—2010年SO2排放总量增加了48%，且总排放目标减少了15%。然而，2007年至2010年间，政府实际征收的平均排污费仅为1.26元/公斤，和市场化的排污费形成鲜明对比。

而且，每个行业有其自身特点，削减SO2的效率各有差异。因此，即使总排放量相同，行业排放比例不同也会导致总削减费用不同。针对这一点，我们比较了每个行业每年实际排放量和在市场化费率下的排放量。比如三大行业2010年实际的SO2排放量分别为902万吨、756万吨和40万吨，总排放1698万吨，实际总削减费用为1033.63亿元。而如果没有政府行政干预，在市场化费率下，当总排放仍为1698万吨时，三大行业排放量却分别为1283万吨、390万吨、25万吨，并且总削减费用降低至843.66亿元。这说明实际排污结构导致的污染物削减成本高，究其原因，还是因为较低的排污费不足以调动企业减排的积极性，所以政府不得不实施行政手段干预，但由于对有效的市场均衡结果缺乏了解，不恰当的行政手段反而带来了额外的治理成本。

研究还发现，如果达成最优排放结构，2006—2010年污染控制总成本将减少49.7%。例如，与其真实排污结构相比较，在市场化的排污结构中，制造业将减少SO2排放量，而电力、燃气及水的生产和供应业的SO2排放量将高于实际情况。因此，调整不同行业的排污目标也是有效的手段。

另外，排污费改税后，执法刚性必然增强。那么，地方政府在纷纷出台相应税率时，应该对市场化税率下企业的财务负担有清晰认识。我们的研究说明，实行市场化税率时，排污税费将成为企业总成本的重要组成。因此，尽管在市场化税率下达成最优排污结构的效率最高，但在实行中政府应该给予一定的补贴，例如政府通过免费的初始排放额度来调节企业的负担。

由于研究采用的数据截止到2010年，所以得到的是2010年之前10年每年的市场化税率。如果采用类似的研究方法，可估计最近几年的合理税率，进而对政府的决策提供有力参考。2010年的市场化税率已达4.92元/公斤，这已是草案中规定税率的近4倍，故笔者预测时隔6年后的今天，部分地方政府规定的税率将远高于草案中的基本税率。