民资对PPP仍存观望：要结构设计也要政策保障

随着PPP(公私合作模式)成为城镇化融资的重要渠道，各地数万亿元的项目正在酝酿。作为PPP的另一大主体，民企的参与也事关PPP项目能否成功。PPP大热，企业怎么想?

“作为企业来说，我们是一看二算三进入。”中国现代集团有限公司总裁丁伯康在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，其对PPP还是比较谨慎，很多民营资本对PPP也处于观望状态。

PPP的两端

PPP的两端一头是政府一头是企业，政府抱着融资的目的，企业则抱着盈利的目的。有参与PPP项目的企业提到，通过一段时间的考察，发现政府谈及PPP，最在乎的是参与其中的社会资本能提供多少融资，而作为企业则更关心这些项目能够带来多大投资收益。

除了民营资本，央企也是参与PPP项目的主力军。无论是民企还是央企，参与PPP的合理回报率确定都是个难题，回报太低社会资本不愿参与，回报太高可能损害公众利益，政府方无法接受。

由于PPP项目周期动辄二三十年，回报与风险之间的对应关系很难事前完全确定。有一家建筑类的央企负责人士对《每日经济新闻》记者直言，央企不愿意干PPP的原因主要是特许经营期长，企业一把手任期内考核看不到业绩，“央企最希望的是投入资金，项目建成后，股权回购全身而退。如果运营困难，容易把企业拖入泥潭。”

清华大学教授、著名PPP和项目管理专家王守清认为，央企工程公司在此次PPP大潮中有点尴尬，不做PPP会失去转型升级的机会，永远在产业链的下游;做PPP缺乏资金，另外还缺乏综合人才和集成能力。

对此，有PPP专家建议，必须有良好的调整机制，更重要的是引入充分竞争，让市场而非主管领导给社会资本制定合理回报。

实践上的难处

事实上，自上世纪80年代开始，国内公共基础设施领域就开始试水BT、BOT、TOT等广义上的PPP模式项目。据统计，截至目前全国此类项目的总数共计约8000个，但这些PPP项目失败的案例不少。

王守清的研究团队在完成对上世纪90年代至今，试水PPP模式失败的16个典型案例系统分析后发现，尽管这些项目推进过程中均遇到各种各样的问题，但绝大多数问题均直指“政府信用风险”这一点。

有参与PPP项目的企业告诉记者，政府还是处于强势一方，有些地方政府缺乏契约精神，而双方合作出了问题，如何协调解决也是个难题，现在没有专门管理PPP的部门，如果走司法渠道企业耗不起。

大岳咨询公司总经理金永祥认为，目前我国的PPP秩序还比较混乱，政府违约的现象较为普遍。“很多地方单纯把这些项目当成政府的融资工具，为了吸引社会资本参与开出一系列‘空头支票’，后期执行不下去又频繁违约，所谓的三赢局面最终演变成‘三输’。”

除了信用风险等问题，在真正的实践中，PPP的“拦路虎”还有股权之争。对于PPP项目合作，很多地方政府部门明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证控股权。对此，很多社会资本望而却步。

顶层设计待建立

今年以来，国家大力推广PPP，也在加强法制法规的建设。部委层面，国家发改委和财政部已发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》。推广PPP模式的顶层设计《基础设施和公用事业特许经营法》也正在修改。

丁伯康认为，现在只有操作指南和特许经营办法，这只是规则，层级较低。而且两部委的意见有所不同，至少需要出台国家层面的工作指导意见，同时出台特许经营法，推动PPP有效规范的执行。“2015年将是PPP项目推进规模和覆盖面大幅增长的一年，这有赖于政策的保障，尤其是立法，如果PPP操作的结构设计好，没有政策保障也很难。”

有地方财政系统官员表示，现在虽然PPP很热，但目前的文件层级较低难以打消社会资本疑虑。丁伯康说，现在很多政府是从摆脱资金困扰、减少债务负担等方面考虑PPP，地方政府需要了解规则和政策，应该把PPP作为改善政府投融资机制、提高投资运营效率的有效途径，因此观念转变很重要。