深度：钢铁等去产能必须完善中国破产重整制度
经济结构转型的成功，离不开有效率的制度供给，这些可能的制度供给中包括破产重整制度
2015年中央经济工作会议把“去产能”列入2016年结构性改革的五大任务之首。此后，“去产能”成为中国社会经济生活中的热词。
与“去产能”同时进入公共讨论话题的另一个热词是“僵尸企业”。根据2016年3月19日《经济观察报》的一份报道，当前已经有27个省份明确将“去产能”作为2016年工作重点。重庆、贵州、甘肃、广东、山西、河北、河南等多个省份纷纷制定细化方案和试点计划，重点是淘汰落后产能、僵尸企业退出、战略性兼并重组、国企内部改革。
来自官方和学界的讨论中，去产能、去僵尸企业、调结构的制度供给中，都离不开一种重要的法律制度，即破产制度。改革当前破产制度的呼声很高涨。
去产能不是一两年的事，这是一个经济结构转型升级的过程，可能需要更长的时间才能完成。经济结构转型的成功，离不开有效率的制度供给，这些可能的制度供给中包括破产重整制度。
欧美市场经济体应对经济危机都会调整破产重整制度，以便适应经济走出危机的需求。所以，研究国际上去产能化解经济危机的历史经验，改革和完善中国有关法律，包括破产重整的法律制度，应该成为当前去产能工作中的一个重要方面。
美国通用经验
去产能、淘汰僵尸企业、调结构与破产制度有什么关系?
美国通用汽车重整案颇为典型。通用的重组，既是一个运用破产重整拯救困境企业，也是一个运用破产清算去产能从而达到调结构的成功案例。
2007年，通用陷入严重的财务和经营危机，年度亏损达387亿美元。2008年，通用危机进一步加深，销售额下降了45%。2008年11月7日，通用认为如果不采取措施进行财务、资产与营业的全面重组，到2009年中期左右，其现金流将陷入枯竭，并导致彻底破产。
通用求助政府给予融资，政府要它拿出可行的重组方案。第一次方案未通过，第二次通过了，方案是根据美国破产法第11章“破产重整制度”制定的，具体制定者是通用聘请的美国著名专业重组机构AlixPartners和华利安等一批从事破产重整的市场中介组织。
在破产重整制度下，这种对陷入困境的债务人企业进行财务与营业全面重组的方案称为“重整计划”(planofreorganization)。根据通用的重整计划，通用将从资产、债务、股权、经营等方面进行全面重组，具体做法是建立一家新通用公司，将通用旗下的雪佛兰、凯迪拉克、别克、GMC商务之星等具有营运价值的品牌及其他优质资产装入，并将销售重心由欧美转向中国及亚太地区，同时大幅度地削减经销商数量等。
新通用利用政府的融资购买通用的优质资产，同时政府的融资转成新公司的股权;部分通用的原债权、如政府之前救助通用产生的担保债权，代表通用职工权益的汽车公司退休医疗保险信托(VEBA)权益等也转成新公司的股权。而通用的老公司则成为清算公司，悍马、土星、赛博等汽车品牌，以及其他不良资产留在老公司进行有秩序的清算。
2009年6月1日，通用向法院申请破产重整，并提交了之前制定的重整计划。法院经审查很快批准了重整计划。通用走出破产重整程序，新通用诞生。美国政府在新通用获得60.8%的股权，英国女王代表加拿大政府和安大略政府持有新通用11.7%的股权，VEBA持有新通用17.5%的股权，余下的10%股权由无担保债权人持有。
重整后的新通用继续在法院和债权人的监督下，实施重整计划规定的财务重组计划和经营计划，包括在全球范围内重新调整品牌战略、降低生产和销售成本、削减高管薪酬等。比如，根据新通用欧洲区域的重组计划，重组欧宝(Opel)和沃克斯豪尔(Vauxhall)品牌，降低欧洲产能20%，每年降低劳动成本3.23亿美元。
2010年11月17日，重整后的新通用完成美国历史上当时最大规模的IPO，募集资金201亿美元。美国政府借新通用上市机会减持一半的股份，其对通用持股的股权比例从61%下降到33%。此后，通用与美国财政部谈判回购余下的股份，2012年12月20日，双方达成协议，以当前通用股票的市场价加上8%的溢价回购美国政府持有的剩余5亿股份中的2亿股份，剩下的3亿股份由美国政府选择在余下的12个-15个月之内按照市场价格通过公开市场出售给通用。至此，美国政府完全退出通用，其救助通用所花费的融资也得以套现。“瘦身”后的通用重新恢复活力。
同时，通用继续聘请AlixPartners对旧通用的资产进行变卖处置，使之有序退出市场。AlixPartners尽量把通用不用的品牌出售出去。对悍马和土星品牌，经过多次努力出售未果，旧通用不得不宣布弃用这些品牌。对位于瑞典的萨博品牌，经过努力，2010年2月23日，旧通用终于把萨博出售给瑞典的世爵(SpykerCars)公司。
综上，通用既运用破产重整制度把优质资产盘活、恢复生机，又通过破产清算程序，把悍马、土星等僵尸企业淘汰出去，并降低欧洲区的产能。重整后的通用在生产、销售和财务上的结构都得到了优化。通用也运用破产清算淘汰落后产能，达到去产能、瘦身健体的目的。
中国破产重整制度被扭曲
中国的破产法也引进了破产重整制度。但是，中国破产重整在实践中出现一些问题。当前，在去产能、淘汰僵尸企业、调经济结构的形势下，一些地区或一些案例却用破产重整把僵尸企业保护下来，对经济结构逆向调节。
如，一家经营钢铁贸易的大企业，盲目扩张、钢铁市场过剩，陷入困境，出现近150亿元的债务违约。母公司将它送进法院进行重整，名为“重整”，实际是以减债、推迟还债消除债务危机，延长其生命。担任管理人的律师拟定的“重整计划”，减债60%，推迟八年还债40%。重整计划中既没有资产重组，也没有经营计划，推迟八年偿还的40%债务，如何能够清偿也没有交代。“重整计划”遭到包括担保债权人在内的多数债权人的反对，两次讨论表决都通不过。重整计划通不过，本该清算，法院却以“强制批准”的法律规定“批准”了重整计划。就这样，一个僵尸企业借助破产重整被保护了下来。
那么，中国破产重整制度的问题出在哪里?
破产重整制度是一种先进的困境企业拯救制度。这种制度发端于美国的市场经济实践。19世纪末美国铁路行业出现危机，以华尔街投资银行为主的中介机构协调市场主体创建了破产重整制度，并得到当时法院的认可。这种制度经过100多年的演化和完善，被证明是处置企业危机的有效制度。尤其是2008年金融危机期间，包括北美和欧盟在内的很多市场经济体都充分利用这一制度处置陷入危机的企业和行业，取得很好的效果。通用重整就是一个典型的例子。
为何中国的司法实践中破产制度却走样，甚至对经济结构起到逆向调节作用?原因是中国的破产法虽然引进了美国破产法第11章，但同时又在重整制度里糅进大陆法系的管理人制度，再加上中国的行政力量特别强，管理人制度行政化，破产重整制度因而被扭曲。
美国破产法第11章规定的破产重整制度被称为“债务人自行管理”(Debtor-In-Possession，下称DIP)制度。根据DIP制度，法院对进入破产重整程序的债务人原则上不指定管理人，而由债务人自行管理，由债务人、债权人、重组方等各个利益方聘请财务顾问、法律顾问，互相进行谈判、协商、博弈，最后达成各方利益平衡的重整计划。
这种制度的核心理念是由熟悉债务企业和市场信息的市场主体，和具备专业知识的中介机构掌控重整程序，由市场主体通过谈判、协商达到各方利益平衡，制定出各方认同的重整计划。
而指定外部人为管理人掌控重整程序，被指定为管理人的外部人不是市场主体，缺乏市场信息，也缺乏协调各市场主体的专业知识，因而往往导致重整失败。
此外，重整制度为了防止债务人利用其对企业的控制权损害债权人和股东的利益，还规定了配套的监督制衡机制，如果债权人认为债务人的管理层或者控股股东在破产重整之前实施了损害公司利益的行为或者交易，可以申请法院指定一个管理人审查债务人破产重整之前的交易或者行为，并监督债务人在重整中可能有的欺诈行为，但管理人只是起到监督作用，并不掌控重整程序。所以，按照DIP制度实施的重整，是市场主体在专业人员的协助下实施的市场化企业拯救模式。这种模式被一些市场经济国家所采用，证明是有效的。通用汽车的重整过程是这一模式的典型样本。
管理人制度行政化
中国破产法源于大陆法系，而大陆法系的破产法偏重清算，规定对进入破产清算的债务人都必须由法院指定管理人，中国破产法的管理人制度就是这样来的。但是，中国新破产法也吸收引进了美国破产法第11章，即DIP制度。DIP即破产法第73条与第80条第1款。根据这两条的规定，经法院批准，债务人可以在管理人监督下由债务
