煤炭去产能——法治化与市场化的一次生动实践

供给侧结构性改革煤炭去产能系列报道之四

煤炭去产能——法治化与市场化的一次生动实践

煤炭是我国的主体能源和重要工业原料，煤炭工业是关系国家经济命脉和能源安全的重要基础产业，涉及面广、从业人员多，事关经济发展和社会稳定大局。中国遇到的产能过剩问题，实际上国内外都曾出现，有其共性；但中国产能过剩问题还有自己的个性，首先就是政府的经济职能问题，其次是市场机制发育不足。因此治理产能过剩必须标本兼治，既要关注当前去产能，又要着眼于长效机制的建立。

“煤炭去产能的过程就形成了一个较好的法治化进度和长效机制。”国家信息中心经济预测部主任牛犁感触颇深，产能过剩是政府曾经干预过度和市场退出机制受阻的综合结果。因此，在一年多来的煤炭去产能中，国家有关部门把法治化与市场化“两层皮”层层落实，企业从不情愿去产能到主动去产能，正因为尝到了落后产能退出煤价提升后的利润大幅上升和安全生产的倒逼压力，才有了去产能数量与质量的双效成果。“下一步的煤炭去产能要继续发挥政府与市场合力，坚持法治化市场化进程。”

市场化手段：破产能过剩难

煤炭去产能过程中曾长期引发社会各界对煤价过快上涨的担忧、对产能和产量的关系、国内稳产和进口的关系，以及276天工作日等方面的争论。因此，在煤炭去产能中如何充分发挥政府和市场“两只手”的作用，特别是如何正确处理好两者发挥作用的度显得尤为重要。

业内人士表示，国家有关部门在推进煤炭去产能过程中，灵活制定和运用了减量化生产、兼并重组和煤炭中长期合同这些市场手段，取得了良好的成果。

减量化生产在去年的煤炭去产能过程中曾发挥了应有之义。这项措施是“煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展意见”所明确的、有效推进煤炭去产能的一项重要配套政策。煤矿减量化生产措施实施的基本前提是，要有利于保障煤炭稳定供应、促进煤炭价格保持在合理区间，有利于煤炭职工按照法定劳动时间合理作息、增加煤矿检修时间，更好地保障安全生产。从当前形势看，随着煤炭去产能的深入推进，一批无效低效产能加快退出，煤矿违法违规建设和超能力生产得到有力遏制，煤炭市场供求关系得到了明显改善。2017年已不再大范围实施煤矿减量化生产措施。

中长期合同对促进煤炭行业回归有序竞争发挥了重要作用。在神华、中煤等企业签订电煤中长协合同的带动下，从去年11月中旬煤企与电力企业、钢铁企业在各省市签订了中长协供需合同。这些大企业都主动积极开展签订中长协工作，这是煤炭上游下游企业在去产能过程中形成一种合作共赢、公平有序竞争局面的良好开端。从而，有关企业取得了效益和收益，煤企对今后如何科学组织生产、按市场的需求合理组织生产的市场意识进一步加强，给企业生产经营理念带来了变化。

兼并重组为煤炭行业长效发展提供了方向。例如，2016年中煤集团就和*ST新集进行了重组整合。据公开资料显示，在2014年—2015两年*ST新集分别巨亏19.7亿元和25.6亿元。而2016年被中煤集团整合后，*ST新集2016年实现净利润2.42亿元，同比扭亏。今年上半年，国家发展改革委等多部门联合发布2017年煤炭去产能实施方案，强调要加快推动煤企进行兼并重组。业内人士表示，兼并重组无疑是煤企加强资源整合、实现快速发展、提高竞争力的有效措施。与此同时，兼并重组也是化解产能严重过剩矛盾、调整优化产业结构、提高发展质量效益的重要途径。

长远来看，通过统筹推进去产能、兼并重组、结构调整、转型升级、优化布局等工作，可进一步减少无效供给，持续扩大有效供给，提高煤炭供应的稳定性和可靠性。鼓励发展煤电联营，深入推进煤电一体化、煤焦一体化、煤化一体化等产业融合发展；大力推动不同煤种、不同规模、不同区域、不同所有制的煤炭企业实施兼并重组，形成若干特大型煤炭企业集团；鼓励不同所有制的企业相互参股，发展混合所有制，实现提质增效、转型升级。

在这些措施做到位的情况下，也要做好化解过剩产能工作，建立健全防范和化解产能过剩长效机制，更多运用市场化办法，统筹解决所需资金、人员安置和债务处理问题，有效破解退出障碍。据了解，煤炭去产能过程中，有关部门及时拨付2016年梯级奖补和2017年基础奖补资金，积极引导企业立足内部转岗分流安置职工，深入实施东北等困难地区就业援助行动、去产能职工安置特别职业培训计划等帮扶工程。

业内人士表示，这轮去产能充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，通过优胜劣汰退出落后产能。2016年退出资源枯竭、长期亏损、安全基础差的煤矿2000处以上，全国煤矿数量下降到8000处以内。其中，退出30万吨以下煤矿1500处。今明两年还将加快退出9万吨及以下煤矿，进一步为优质产能发展腾出了空间。

法治化手段：破转型升级难

中国社科院工业经济研究所能源室主任朱彤表示，治理产能过剩，除了通过企业破产、并购和重组等压缩生产能力，提高行业准入门槛等常规方式外，还应该从源头上入手进行顶层设计，按照“多管齐下、标本兼治、改革推动”的原则，建立产能过剩的长效解决机制。朱彤也认为，政府要进一步强化市场监管，继续加大环保、国土、质量、安全、能耗等监管执法力度，始终保持高压态势，对发现的违法违规行为坚决严肃查处，倒逼落后产能加快退出。“这也就是做好法治化手段去产能的顶层设计。”

法治化手段要坚持依法治煤，从严治理违法违规行为。从现在的情况来看，煤炭去产能已经把握住了科学去产能力度和节奏。“各地要根据本地区供需实际，科学把握去产能的时序和节奏。”国家发展改革委运行局有关人士表示，去产能任务在时序安排上要注重与接续资源有效衔接。要重点去长期停工停产的“僵尸企业”，违法违规和不达标的煤矿，安全保障程度低、风险大的煤矿，以及其他落后产能煤矿。去产能力度大、煤炭供应压力大的地区，要提前考虑产能退出后的资源、运力接续工作，并制定相应的保供方案。

加强煤炭行业信用建设。国家发展改革委积极鼓励并推进煤炭供需双方签订中长期合同，建立长期稳定、诚信高效的合作关系，确保供需大盘的基本稳定。大力推进诚信体系建设。在履行中长期合同、严控劣质煤进口、实施减量置换、履行社会责任等方面，各地要引导煤炭企业恪守诚信，对严重失信行为，有关部门将列入失信企业黑名单，实施联合惩戒。

牛犁分析，当前更加注重运用法治化手段推进煤炭行业去产能，并逐步破除不利于市场发挥作用的体制机制障碍，用法治化手段规范煤炭行业健康发展。因此，要进一步严格安全生产要求，督促煤炭企业严格落实安全生产责任制，坚决禁止不具备安全生产条件的煤矿复工复产，坚决禁止增加安全风险的超能力生产，坚决禁止增加安全隐患的超层越界生产。