系列专题二：排污许可三大问的深度分析

上一个专节，小能人给大家说明了排污许可中存在的三大问题。别以为知道了问题就ok了，小能人不干蜻蜓点水的事，所以今天的专题是继续深入研究一下这三大问题潜藏的深层意蕴。

首先，普遍性问题方面。市场在资源配置中的决定性作用未在法规中得到基本体现。我国环境保护工作起步于上世纪七十年代初，计划经济模式决定了起点时期环保管理制度采用计划手段。改革开放之后，虽然引进一些发达国家基于市场基础的环境保护管理制度，但仍受体制和习惯的影响。

另外，面对严重的环境污染，老百姓很难从成本——效益上分析方案是否最优。这就造成了环保制度越多越好、环保要求越严越好的假象和舆论氛围，从而推动了环保制度只增不减、严而不优。

其次，在法律层面缺乏系统的顶层设计。我国在环境保护、污染控制、清洁生产、能源节约、循环经济等方面制定了法律，规定了相关制度。但这些法律并不是在一个顶层设计下制定，这就容易造成管理的交叉。加之在立法过程中往往存在较为突出的利益部门化倾向和争权诿责现象，进一步导致制度间沟通协调不够，出现不同的行政部门执行各自的制度时，对同一排污企业进行交叉许可、重复许可。

再者，知行分离，即理论与实践脱节。各国的污染物排放标准是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性选用不同的技术层次，对有毒污染物的控制要求严格得多，核心是强调健康制约，而对常规污染的控制则是环境、经济、技术的协调。我国《环境保护法》规定：“国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准”。但近些年对火电厂提出的污染控制要求经常是偏离了这一要求，如废水零排放的批复屡见不鲜，花了大价钱，实际上很难完全执行；一些带有强制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

当然，小能人觉得分析要透彻，这还不能忽略对火电厂特殊性问题进行一番分析。火电厂以烟囱为特点的排放对人影响直观、深刻，长期以来它既是工业化的标志，也是大气环境污染的标志，即便采用高效污染控制措施，在烟囱排放中以烟尘为主要特征的浓烟滚滚现象（二氧化硫是无色的）已经由水汽替代，但由于肉眼无法区别污染物和水汽，常常被人们误认为污染。这一特点，使火电厂易成为公共环境舆论的焦点，政府对电厂采取更严格的措施往往成为应对舆情的手段。② 全国约一半的煤炭转化为电力，就单一排放源看，大气污染物排放量大、比例高、影响范围广，社会影响大，从而也容易成为关注重点、成为法规约束重点和政策试点重点。

然而，人们往往容易忽视了一个科学事实，燃煤多并不等于排放量就大，关键要看采取了什么措施；排放量大并不等于对环境质量影响大，关键是要看电厂布局和排放方式以及与大气扩散和输送条件；对环境污染是否严重，不是仅看一个行业所占排放比例的大小，而是要看此行业对全社会的综合影响，更要从个体企业看对环境质量的影响大小。如果中国用于燃料的煤炭都用于发电而不是散烧，发电污染排放比例为百分之百，则现在中国大气环境质量不是更差而是更好。对火电厂这一独特污染源，在法规中虽然有专门的规定（如大气法），但是，除了执行火电厂专门排放标准外，并没有免除法律普遍性规定要求。

最后，小能人还要说的是这成了火电厂既要执行专门性规定，又要执行普遍性规定，正如要在西服上再套上长袍马褂，要求重叠不可避免。因火电厂绝大部分是国有企业、且央企又占据主导地位，“听话”“好管”“好出政绩”成为行政部门、甚至企业自身在环境领域推进管理创新、技术创新的追求。

问题分析到这里，大家对排污许可执行的艰难要点，想必也是心知肚明了。具体详情，我们详见下期分解。