排污许可三大问题

小能人问大家一个问题：企业带来盈利之后给社会造成的最大麻烦是什么？答案很明显！就两个字——污染！

不过大家别怕，小能人觉得吧，下有问题，上有对策。这几天小能人就专门开个小专题来谈谈企业排污治理的最新政策变化。大家都别急，今天先来一个基础概论介绍：排污许可存在的主要问题。

先来一起看看这场最新排污政策变动的契机：“十三五”规划纲要在“改革环境治理基础制度”一节中明确提出：“推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可‘一证式’管理”。至此，饱受多重许可和法外“旁路”式许可困扰的全国燃煤电厂，终于迎来了“排污许可‘一证式’管理”改革。面对这一对全局性、系统性有重大影响意义的环保基础制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主体间的博弈，将直接影响电力行业“一证式”管理试点工作的方向、目标、原则、措施。

尽管我国不断强化环保立法、措施、投入，也形成了世界上最为复杂的环保管理制度体系，但严重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我国基础环境管理制度的不足。以火电厂二氧化硫污染控制为例，可以观察到我国在固定源污染控制中存在的制度性问题。

“政出多门”的有：排放标准、环保电价、清洁生产审核、排污权有偿使用、专项行动计划，分别出自环保、价格、发展改革、财政部门或这些部门联合颁布。

“一门多政”的有：环境影响评价、排放标准、总量控制、排污收费污染源监测等，出自环保行政主管部门并分别由不同司（局）管理。有些要求行政许可特点明显，如环境影响报告书审批；而有些要求行政许可特点不明显但实际电厂必须执行，如脱硫改造计划、淘汰小机组等。

总体而言，虽然在管理上可自成一体，但都缺乏精细化管理要求，执行者裁量权很大。对这些“剪不断、理还乱”的管理要求，从行政许可法的规范上梳理是非常困难的：

问题1：交叉许可，逻辑不清。

根据法律要求，污染物排放标准制定要依据环境质量要求和技术、经济条件。经多次修订的《火电厂大气污染物排放标准》对烟气中的污染物限值采用浓度控制，且对烟气排放中的氧含量进行折算以防止通过空气稀释排放，同时还规定了必须安装烟气连续监测系统对排放浓度进行以分钟为时间尺度的连续监测和以小时为时间尺度的排放监督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量为基础的总量控制制度。排放总量监管是通过运行一年的情况、以物料衡算法（甚至用环保部门给定的污染物脱除效率核算）结果来评判是否满足要求，管理方法更为粗放。

达标排放、排污收费理论上讲都是为促进污染治理，通过标准限值或者收费标准调整，都能达到环境质量改善目的。由于达标排放之后污染控制边际成本已经大大高于按社会平均治理成本原则确定的排污收费成本，收费的效果除了加大征收成本和企业成本外，起不到推动污染治理作用。

问题2：许可责权不清、管理重复。

对于火电厂二氧化硫控制提出的种种要求，虽然可从顶层法律或者法规中找出依据，但更多依据是模糊的。如中国火电厂根据环保部门要求已经基本上取消了烟气旁路，而且装设的全烟气在线连续监测系统（CEMS）已实时与环保监管部门联网，在此情况下，不论是法理上还是道理上污染防治设备理应由企业自主选择。但实际工作中，污染治理技术和设备的决定权主要还是集中在环保行政部门。

在监管中，国家环保行政主管部门与地方行政主管部门的责权也不清晰，一个电厂（甚至一个指标）往往受到多级环保行政主管部门中多个管理部门的监管。环保行政主管部门与行业主管部门的责权也不清晰，往往多个行政机关联合发文，如对火电厂超低排放改造要求不仅3个部委两次联合发文，两次联合发文单位的次序也不相同，且地方政府相关机构也发文提出改造要求。这些要求自然派生出对同一事项的多级监管、混合监管的情况。

问题3:许可割裂多变，数据口径不一。

如长期以来将法律确定的环境影响评价割裂成环保评价、水土保持方案两个部分，分别由环保行政主管部门和水行政主管部门审批，形成事实上的两个审批。将一项二氧化硫排放许可割裂成排放标准达标、总量控制、环境质量达标、清洁生产审核、国家专项行动等多项许可或要求，以及排污权有偿使用等多项约束。且由于许可或约束变化太快，如排放标准修订时对新老机组同时提出要求，对环保技术改造要求过于频繁等。

以上三大问题对火电厂环境管理效果造成严重不良影响。